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編按:農委會已於8月1日正式升格為農業部,獨立於畜牧體系的「動物保護司」隨之成立,由於組織改造也是個檢視並重整現有規範的好機會,關懷生命協會也推出一系列文章《動保司大家談》,訪談民間團體、地方執法人員對現行中央及地方動保政策推行的看法,以及對未來動保司的期待、推動議題優先順序等,彙整並傳達各方聲音。
「經濟動物涉及龐大產業,關聯太多問題,單靠動保司,施力點有限。農業部應將動物福利納入畜牧水產養殖產業政策,才能真正推動業者全面轉型。」
臺灣經濟動物福利起步晚,消費者和生產者的意識一直偏低,不人道的屠宰、運輸、飼養比比皆是。1999年,台灣動物社會研究會成立,成為少數長期針對經濟動物做倡議的團體,致力從源頭且系統性地改善動物處境,不僅訴求法律與政策的改革,也組織友善雞蛋聯盟,推廣動物福利標章,促進產業與市場轉型。
在動保團體的努力下,也響應國際趨勢,產業端近年越來越有動物福利的意識,然而仍有諸多障礙有待克服。今(2023)年8月原農委會升格為農業部,動物保護科升級為司,設立專門負責動物福利、可以跳脫經濟利益考量的單位,開創我國動保新頁。然而動保司是否能幫助經濟動物議題的推展,其與畜牧司的業務如何既分工又合作,是值得關注的焦點。
培養經濟動物福利專業稽查人員
以現行狀況而言,台灣動物社會研究會執行長朱增宏點出最基礎的問題:稽查人力。現行動物保護檢查工作面臨縣市動保員流動率高、人力不足、專業度不夠的問題,往往處理貓狗等同伴動物議題,已經捉襟見肘,對經濟動物議題的認識、投入更是有限。
朱增宏直言,有關經濟動物福利的規範已經非常有限,然而僅僅這些有限規範的執法——也就是經濟動物的「動保檢查」,還是幾乎等於零。除非發生重大特殊動物虐待的事件並被檢舉,上了新聞,或是業者將產品標示為「友善生產」,卻涉及欺騙,不然基本上都屬化外。
朱增宏認為,相較國際,台灣對經濟動物的保護,實在落後太多。以英國為例,食品標準署(Food Standard Agency)的屠檢獸醫官(Official Veterinarians)負責維護經濟動物福利,其執法範圍涵蓋農場、運輸、屠宰場。對動物福利維護的監督包括裝卸載、繫留、驅趕、保定,直到致昏、放血,乃至死亡前的最後一刻。台灣如果要落實經濟動物福利的稽查,也需要培養專責、長期投入的人員。
人力之外,經濟動物福利稽查也涉及動保司與其他單位的協調,以及動物福利是否有被放入產業相關法制。基於行政管轄場域歸屬、業務職掌分工,若動植物防疫檢疫局主管相關法規——如屠宰衛生檢查或動物傳染病防治——沒有納入動物福利,屠宰及防疫撲殺動物福利的維護,就很難單靠《動物保護法》、動保司來落實。朱增宏點出:「以上單位雖然都屬農業部,甚至都以《畜牧法》為母法法源,但畜牧司只管肉品生產,防檢局只管肉品檢查、動物撲殺,動保司實際上根本不得其門而入,基層的稽查人員更不可能有施力點。」
動物福利應納入產業相關法規、政策
進入動物福利與產業法規的議題,目前,臺灣經濟動物的保護、動物福利,主要是以《動物保護法》和其子法《動物運送管理辦法》、《畜禽人道屠宰準則》等為基礎;針對雞蛋、豬隻、牛乳也訂有「友善生產系統定義及指南」。但前者的執行力非常有限,後者則都是由動物保護主管機關推動、訂定,產業機關的態度相對消極,不具法源強制力的動物福利「指南」,也只能「鼓勵」業者參考而已。
朱增宏認為,動物福利應該要融入在產業相關的《畜牧法》、《農產品市場交易法》、《屠宰衛生檢查規則》等法規中,否則就無法真正落實到畜禽水產品產銷鏈上的每一個面向與環節。以《畜牧法》為例,它涵蓋了整個產業的發展,而畜禽生產從繁殖、飼養、運銷、屠宰,都涉及動物福利,但整部法律卻無隻字片語。
沒有入法,就沒有責任。一旦談到經濟動物福利,畜政官員每每強調,只要消費者願意支持,農民自然願意調整生產方式,然而言下之意就是將責任推給消費者。
當然,朱增宏也點出,如果消費者不在意豬肉是怎麼被屠宰、蛋雞是不是住在格子籠,產業就難以改變。「今天只要有消費者繼續在傳統市場購買豬肉、雞蛋,那現有的生產系統就不會覺得需要改變。」
但朱增宏指出,產與銷,是連體結構。即使動社努力推動消費者教育,促進通路賣場銷售動物福利產品,帶動生產系統的改變,只要政府在產業政策上沒有將動物福利納入,成效就依然有限,何況,產業本身還有凋零、缺乏年輕人接手的問題,期待更多業者主動轉型實是緣木求魚。
動保雖然升格成「司」,行政位階與畜牧司相同,但只要產業端未將動物福利概念納入規範與發展政策的情況下,只有分工,沒有整合,經濟動物福利的改善依舊遙遙無期。
經濟動物福利應成國家政策
近年動物福利已成是國際趨勢,產業意見領袖也知道動物福利對於產品生產效率、外部成本都有助益;從糧食安全角度來看,現行的飼養方式也常常無法應對氣候變化、疾病傳播。因此,從國家的中長期政策推動轉型勢在必行。
以非籠飼雞蛋為例,動社推動廢除格子籠超過十五年,但選擇轉型的蛋農至今還不到整體的20%。畜政官員對動物福利產品的態度,也始終保持在「特色產品」這個面向,而不是將動物福利設定為「產品基準」,訂定逐年推動的轉型計畫、全面完成升級友善生產的期程。在這樣消極、半吊子的態度下,雖說政府有提供低利貸款、轉型補助、表揚轉型蛋農等鼓勵措施,整體而言,抱持觀望、以拖待變的業者還是居多。
「如果非籠飼雞蛋是特色產品,但還有80%是格子籠,那就是失敗的政策,不管對動物福利,還是對產業。」朱增宏說道。因為這樣的生產系統是不好的,對母雞、對人,對環境,都不是好事。
要做到更大規模的改變,就需要有系統、周延的計畫。假設八年後要達成全面廢除格子籠,就要及早檢討法規或行政措施上哪裡可以加強、應該安排什麼樣的人力,針對那些環節進行調查研究、輔導推廣,也需要有明確的計畫進程及獎勵制度。例如在計畫的第一年提供最優渥的補助,逐年調整,才能鼓勵業者儘早轉型。
「這樣才可以展現國家的決心,我們目前沒有看到這樣的決心。現在的狀況是,政府表面上不會反對經濟動物福利,但會為了維持眼前市場的穩定,或是有政治利益考量,選擇消極面對。」朱增宏表示:「如果要問動保司對經濟動物的影響在哪裡,我覺得還是要回到產業政策,重點是要『do the right things(做對的事),而不是『do the things right(把事做對)』。」