CITES華盛頓公約：野生物貿易國際合作及各國內部行動

CITES華盛頓公約：野生物貿易國際合作及各國內部行動

引言：

華盛頓公約自1975年開始實施，在國際野生動植物貿易的管制上扮演十分關鍵的角色。雖然為重要的國際公約，但為強化其在各國的貿易管制效力，40多年來與其締約國和締約團體溝通和合作，致力打擊近年來交易規模愈大的非法野生物貿易。在此議題逐漸受到重視的趨勢之下，今年7月30日聯合國大會也首次討論並通過該議題的決議，在在說明非法野生物貿易所帶來的嚴重衝擊早已不容忽視，亟需各國之間的協力。臺灣雖非華盛頓公約締約國的一員，但在近年來非法野生物貿易正不斷發生的事實之下，我們責無旁貸，要求台灣政府須因應這股國際動保潮流，積極重視非法野生物貿易所帶來的種種問題，並加強部會之間的合作，往成為一個友善動物的國家邁進。

第28屆動物委員會於8月31日在以色列的特拉維夫舉辦，華盛頓公約（CITES，又稱瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約）秘書長約翰．史坎頓（John E. Scanlon）在國際及各國內部環境法之互動座談會（Symposium on the interface between international and domestic environmental law）上發表專題演說。

演講內文：

各位早安，感謝以色列自然及公園管理局（Israel Nature and Parks Authority）的朋友舉辦今天這場座談會，並且願意給我機會和各位談談。

媒體及社會大眾時常會疑惑，究竟國際環境法處理了哪些野生動植物的貿易買賣，而它和各國內部的環境法又是如何互動。今天的座談會很適合談一下這題目，所以接下來的時間，我會觸及幾則最常出現的議題，尤其是法令執行，因為這部分引起了非常多的討論。

華盛頓公約之起源

華盛頓公約正式簽署通過以前，全球的野生動植物貿易並沒有國際的力量來管制。

因此，除了一些國際法、雙邊以及區域協議[i]外，國家間相互買賣野生動植物不受任何拘束，不論數量多寡，而且不需要向任何國際組織[ii]通報。

所以，1963年舉辦於奈洛比的國際自然保護聯盟大會（the IUCN General Assembly）上，首次有決議文提及國際間野生動植物的貿易買賣需要由國際公約來管制。聯合國於1972年在斯德哥爾摩舉辦的人類環境會議（UN Conference on the Human Environment）也呼籲各國盡速協商通過國際公約。美國政府留意到此呼籲，因此在1973年舉辦了一場全權代表大會，促成了華盛頓公約於同年3月3號[iii]正式簽署通過。時至今日，公約的締約團體多達181個[iv]，被視為國際環境相關協議中數一數二成功的例子，而且有能力繼續維持下去，我接下來會繼續解釋。

而2013年我們舉辦於曼谷的第16屆締約國大會上通過了一項決議，後來導致聯合國大會在同年12月將公約簽署的3月3號訂為聯合國世界野生動植物日（UN World Wildlife Day）。

華盛頓公約之運作

現在讓我花點時間來說說公約運作的方式，究竟它是什麼，又不是什麼。

在今天這樣的一場座談會上，我第一件要講的事情應該是說，雖然有些國家會將國際法列入國內法裡，但華盛頓公約其實並無法自行發揮效力。我們只會施加立法的壓力，盼望締約團體能遵照辦理，像是說指派相關管理人員、確保買賣列管的野生動植物時有遵守公約規定，還有立法懲罰違反規則的人。

華盛頓公約相當特別，因為可以執行遵守程序（compliance processes），賦予常務委員會權力採取特定的措施，確保締約團體遵守協議，像說如果締約團體間的貿易買賣危及野生動植物的存續、未呈遞紀錄年報、相關立法不足，或是無法有效執行公約的話，我們就會採取行動。那接下來我會再詳細地討論其中的一些狀況。[v]

華盛頓公約兼具貿易買賣及保護意義，希望藉由貿易管制來達成保護的目的，確保國際間的動植物買賣不至於影響其物種的存續。[vi]

公約管制國際上超過3萬5千種動植物商業及非商業的貿易，其中也包括時常成為藥材、食物、建築材料、化妝品、衣物及家具的動植物器官及其他衍生物。我們用來管制這類貿易的各種手段則主要取決於不同物種的狀況。

某些特定的物種[vii]不得貿易買賣，就算只是野外取得的標本也一樣。這些物種面臨滅絕的威脅，所以列入公約的附錄一（Appendix I）中，像是說象牙、犀角、大猿、海龜，還有老虎，都不得貿易買賣。

其他有些物種的國際買賣貿易則受到嚴格把關，一定要確保是合法、能夠保障物種存續，以及可以追蹤[viii]。這些物種沒有立即的滅絕危機，但若沒有好好管制，存續很有可能就會遭受威脅，所以列入附錄二（Appendix II）中，像是說鱷魚和蟒蛇的皮、女王鳳凰螺肉、駱馬毛髮，還有非洲李樹皮的貿易都有受到管制。[ix]

儘管不同的動植物會被分入不同的附錄中，但公約對於較受歡迎及較鮮為人知的物種其實是一視同仁。不過實際上不同物種受到的關注還是很差異很大，對動物來說尤其如此。這樣說起來的話，應該可以說雖然公約之下一切動物平等，但對大眾來說「有些動物比其他動物更平等」[x]。

華盛頓公約兼具保護意義及貿易買賣，它不推廣、也不阻止動植物的貿易買賣，只是當貿易涉及到列表保護的野生動植物時，我們就會介入管制，確保貿易合法、能夠保障物種存續，以及可以追蹤。在國際法的規範之下，國家有權力充分利用自己國內的生物資源[xi]，要不要開放貿易買賣也由他們決定──不過當然得符合他們對國際所做的承諾，尤其是對公約的承諾。

華盛頓公約──充滿活力，至今仍不斷進步

自從公約於1975年生效以來，世界已經改變許多。我們親眼目睹了經濟的起飛、消費及製造模式的改變、科技知識突飛猛進、科技日新月異，但最重要的還是全球貿易量驚人的成長。如果單看人口數量的話，全世界的人口從40億暴漲到超過70億人，而這代表多了30億名野生動植物或是其產品的消費者。

不過，如今華盛頓公約就像40年前一般深具影響力，這是因為它一直以來都是目標清晰、積極採取行動，而且充滿活力。

環境在改變，我們也一直都在進步，包括改良遵守程序（compliance procedures）、納入更多海洋生物及樹種到貿易管制中[xii]、善用新興科技，還有加強與締約團體的合作及執法工作[xiii]。我們不會停止進步的步伐。

華盛頓公約：永續發展

從聯合國永續發展大會（UN Conference on Sustainable Development）通過的結果，或是2012年Rio+20大會認同華盛頓公約之地位舉足輕重，是「站在商業買賣、環境和發展十字路口的國際公約」一事來看[xiv]，可以明顯看出我們長期不墜的影響力。

這樣的肯定大大增強了公約貿易管制以及永續經營發展的連結，再加上聯合國大會上個月首次通過專門打擊非法野生動植物走私貿易的決議，以及他們今年9月採用永續發展目標（Sustainable Development）作為未來國際發展議程，更顯現出華盛頓公約的重要。我們的貿易管制會在許多方面幫助成就聯合國的目標，還有協助解決其他相關的議題。

華盛頓公約：國際貿易及世界貿易組織

如你所知，公約訂有議定的多邊手法來管制國際間對公約保護動植物的買賣，這代表我們能直接與國際貿易規則互動。

40年來，華盛頓公約的管制體系都是跟世界貿易組織（WTO）及其前身關稅暨貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade）和諧共存，這些東西我們在今年出版的《華盛頓公約和世界貿易組織：強化合作以求永續發展》有詳細說明。基本上這篇文件指出，自公約通過的40多年來，世界貿易組織從來沒有對我們的貿易管制手段有過任何意見。

若沒了華盛頓公約，國際間的野生動植物貿易買賣將會毫無紀律，只能靠各國現有的法律自行管制，或是靠雙邊或是區域協議管理，但世界貿易組織對此必然會有意見。

1900年美國的雷斯法案（The Lacey Act）也管制野生動物境內外的貿易買賣，大概是華盛頓公約簽署通過以前最知名的國家內部環境法。那1975年公約生效之後，主要就是美國瀕臨滅絕物種保護法（Endangered Species Act）幫忙將公約所要求履行的責任納入國內法條中，甚至會採行比原先規定更嚴格的管制手段。

華盛頓公約：物種保護及永續使用

若有國家決意要貿易買賣公約所列管的物種，必須滿足以下三項條件：

• 必須取得合法取得的文書，證明該標本的取得合乎該國法律。
• 必須符合無危害準則（non-detriment finding），確保物種能在其生態圈內永續生存。
• 必須公布由官方認證適當之許可或證明及回報公約秘書處該筆貿易。

目前公約的貿易資料庫中有超過150億筆認證過的野生動植物貿易紀錄。合法且有限度的貿易對人類及野生動植物都有益處，我們已經正式證明了這點[xv]。南美洲駱馬族群數量的回升正是其中一例，當地人和野生動物都能從妥善管制的貿易獲得好處。

藉由大宗貿易評估（Review of Significant Trade），我們一再評估自身對國際間列管野生動植物貿易管制的程度[xvi]。動物及植物委員會（CITES Animals and Plants Committees）負責進行評估，他們會詢問締約國關於管制程度的問題，像是說有沒有違反無危害準則，然後給予對方建議。如果這些建議沒有確實執行的話，常務委員就可以採取最後強制手段[xvii]，也就是禁止該受影響物種一切之貿易。

華盛頓公約：人民生計及當地社群

如先前所說，我們有意識到公約可能會給人民生計帶來正面以及負面的衝擊。合法且有限度的貿易確實能給人類及野生動植物都帶來好處，但將物種列管對人民生計確實會帶來負面衝擊。我們承認這些議題存在，有好幾篇公約的決議文及決議都是聚焦於找出這樣的衝擊，然後盡量減輕負面的影響[xviii]。不過，如果要評估這些衝擊是好是壞的話，得先將物種列管保護才知道。

除此之外，越來越多人注意到與地方社群合作推動公約相當重要，不只是為了能妥善管制野生動植物貿易，也是為了打擊違法貿易，而現在聯合國開發計畫署（UN Development Programme）和像美國國家組織（Organization of American States）等這樣的區域組織都有積極投入推動公約的工作。

華盛頓公約：動物的福利及權利

牽涉動物福利跟權利的議題會引來許多傳統及社群媒體關注，尤其是議題有關公約列管下深受歡迎的動物時更是明顯。最近不是有看到全球媒體大幅報導獅王非洲獅塞西爾在辛巴威遭到獵殺嗎，這方面的法規多半是各國自行訂立，國際法無法介入，但是不同國家的動物福利及權利就很不一樣。要注意的是，雖然動物權利的議題跟動物福利有關係，但兩者還是有明顯區別[xix]。

華盛頓公約是國際上第一個處理動物福利議題的法律文書[xx]，可能也會是唯一一個，不過還是要提到世界動物衛生組織（World Organization for Animal Health）也處理了一些這方面的議題[xxi]，還有其他幾個公約也通過了動物福利相關的決議[xxii]。

公約裡頭對動物福利相關的規定明確且具體，主要是處理活體動物運送的問題，以將動物受傷的風險、健康的損害，以及可能遭遇到非人道對待的可能降至最低，也確保運送過去的地方合適無疑慮[xxiii]，那這也包括動物救援中心的環境。有些幫助成員履行責任的輔導事宜是締約團體所規定，像是說活體標本運輸的規則[xxiv]。

然而，時至今日，還是有許多國家認為動物福利的議題大多應該由國內法來處理，而不是國際法，而且雖然有些非政府組織很積極在推動[xxv]，但目前也還沒國際公約來保障動物福利或權利。所以華盛頓公約其實就像是個論壇，各式各樣對於國際上野生動物貿易的看法都可以在此討論，像是說對於某個特定的交易案例，到底參與其中的人採取的行為有沒有符合公約規定等等。

而華盛頓公約很有可能是唯一一個能看到各方專家及利益團體暢所欲言的國際論壇了，不管是物種保護、永續使用、貿易買賣、發展、人民生計，還是動物福利及權利，所有人都在這個地方思考討論，幫忙做出決定以及提供意見，這也是我們很大的優勢。

但也要提一下，公約並不限制締約成員採取比公約規定更嚴格的手段，也就是各國可以自行採用嚴格一點的措施，不過還是得要跟世界貿易組織的要求一致就是了。

華盛頓公約：野生動植物貿易若有違法，怎麼辦？

公約對國際上買賣列管的野生動植物有所管制，而就如剛剛所說，我們既處理合法貿易，也應付非法的買賣。如果各國內部或是國際間的野生動植物貿易是「非法野生動植物走私貿易」，這是我們常用來形容非法交易的詞，那代表這筆貿易必然違反國內或國際法任一者，或是同時觸犯兩者。

我們要求會員國除了公約規定外，不得交易買賣任何列管的物種，還要採取適當措施來實行公約跟禁止違規的貿易，包括像說要對這樣的貿易買賣祭出懲罰。

因此，公約所定義的非法貿易，或是說「非法野生動植物走私貿易」，包括持有非法進口或是用其他手段取得之標本，以及商業買賣列於附錄一之中野外取得的生物標本，但是沒有按照規定取得必要的許可或證書，沒辦法買賣任何列管於附錄一、二、三的物種。

野生動植物非法貿易之規模以及國際的回應

先不提木材或是海洋裡的產物，每年光野生動物違法獵捕的獲利就高達200億美元，可以跟其他像是人口走私及軍火買賣這種跨國犯罪比擬。接下來讓我用三則例子說明這般餵養違法貿易買賣的非法收入規模有多大。

• 非洲象盜獵以及象牙非法交易是前幾名嚴重的犯罪。從2010到2012這兩年來，估計有10萬隻左右的大象因為象牙而被盜獵。有些區域呢，像是說中非，獵捕的量大大超過新生小象的數目，導致該區的大象幾乎面臨滅絕的危機。
• 依靠許多人在南非的努力，白犀牛數量逐漸回升，成為生物保護中的成功案例，但這些成果正面臨威脅。一直到2007年以前，盜獵的情形都有被嚴格掌控，只有13隻動物遭受不幸。但從那時開始，盜獵的規模便急速擴大，去年還創新高，總共有1215隻犀牛因為自己的角在南非遭到獵捕。
• 這些犯罪行為不但影響我們所熟知的指標生物，像穿山甲是生活在非洲及亞洲的小型食蟻獸，算是比較不知名的生物，就連牠們也因為自己的外殼跟肉遭到大量盜獵，有海關曾一次就查獲10噸的穿山甲肉，這可等於130位和我體重相等的人呢。
   

雖然對抗非法野生動植物買賣之路困難重重，但好消息是，國際上有一股力量正集合起來在阻擋這種事發生，所以對於應付這些變化萬千、極其嚴重的犯罪，可以很明顯看到各國內部與國際上都有很振奮人心的進展，我等等會多講一些這方面的事。

2012年聯合國永續發展大會（UN Conference on Sustainable Development）所得到的結論，在聯合國大會（UN General Assembly）其中一項決議中得到了迴響。這項決議除了明確提到「非法野生動植物走私貿易買賣對經濟，社會，以及環境都帶來了極大的衝擊，大家必須在供需兩端採取強而有力的措施抵制」，也強調「環境相關的多邊協議及國際組織需要有效攜手合作，這非常重要」[xxvi]。

聯合國大會上個月一致通過「打擊非法野生動植物走私貿易」的決議，大大表明了他們的決心，這是大會第一次出現專門討論該議題的決議，代表政治上對野生動植物非法貿易所帶來嚴重衝擊之關注已經來到這幾年的高峰。

聯合國大會、華盛頓公約，以及其他單位通過這些決議，其實是因為意識到了野生動植物的非法走私貿易有越來越多牽涉有組織的跨國犯罪，有些甚至跟反叛的民軍及軍隊中的無賴混混有關，大大增加了打擊這項重大犯罪的難度，尤其是要保護像犀牛或犀牛這種受歡迎的動物變得更困難了。

因此，聯合國大會和其他單位除了意識到將特定物種的貿易買賣以及貪腐視為重大犯行打擊是相當重要的事情之外[xxvii]，也認為各國需要加強跟海關、警察、國家公園管理員或巡查員、法官，甚至是軍方的合作，以確保公約能有效執行，而這可能需要政府高層介入幫忙。

聯合國大會、華盛頓公約締約團體，以及其他單位都確實了解到主流野生動植物走私貿易的嚴重程度，因此他們呼籲世界各國加入聯合國公約，一同打擊貪腐以及有組織的跨國犯罪。專門跟海關、警察，以及法官打交道的國際組織，還有處理貪腐及跨國犯罪相關事宜的公約變成了我們運行架構以及打擊野生動植物非法貿易下重要的一環，我們最終的目標便是要讓這些組織及公約單位把打擊這類型非法貿易一事納入自身的核心概念，以及成為他們每天從事的工作[xxviii]。

而對於這個目標，我們已經大有斬獲。2010年，5個對抗非法野生動植物貿易的跨國際組織聯合組成了打擊野生動物犯罪國際聯盟（International Consortium on Combating Wildlife Crime）[xxix]，提供各國有系統的支援以及技術上的協助，其中包括如何使用複雜的防制洗錢調查技術，還有共享情報及先進的鑑識科技。

除此之外，聯合國安理會通過了兩項決議，促使聯合國對中非共和國及剛果共和國的武裝團體採取貿易制裁[xxx]，因為這兩者的資金來源都是依靠非法掠取自然資源，像是盜獵以及非法走私貿易野生動植物。決議規定任何涉入其中的人或是團體都將面臨旅行禁令或是資產凍結等懲罰。那對於國家法治崩解，或是武裝團體把政的國家，這樣的措施是必要且不能妥協的。

有些締約團體曾私下建議說，可以在公約的體制下商討出一份協議，專門用來對付有組織的跨國野生動植物走私貿易。雖然這目前還沒有得到多數的支持，但其實就跟處理人口走私的協議很類似。

除此之外，國際社群也致力協助各國將自身對國際所做的承諾，落實轉化為真正有效的國內法律，像是說使用跟打擊毒品走私一般的技術來阻擋非法野生動植物走私貿易，畢竟唯有這樣才能確定他們是不是真心承諾。

國際及國內法在打擊非法野生動植物走私貿易中的角色

儘管公約明令要求締約團體必須履行承諾，而且有許多國際協約同樣處理這方面的事，真正訂定法規終究是各國內部的事。現在國際社群也致力於加強輸出國、再輸出國，以及輸入國之間的合作，以及支持相關的雙邊、區域，以及跨國單位推動立法的努力。輸出國、再輸出國，以及輸入國互相合作的利益越來越明顯，像是說今年眼鏡蛇三號行動（Operation Cobra III）所取得的卓絕成果，那可是聯合歐亞非跟北美62個國家、有史以來規模最大的執法行動。

有些學者跟非政府組織大聲疾呼各國應該聯合起來制裁非法野生動植物走私貿易[xxxi]，但必須要搭配現有的國際法才能實現，所以除非國際刑事法院（International Criminal Court）擴大管轄範圍到野生動植物走私貿易，不然有點困難。

要達成這樣的目標，除了國際社群必須要將這些犯罪視為跟種族清洗同等嚴重的犯罪之外[xxxii]，國際刑事法院羅馬規約（Rome Statute of the International Criminal Court）也得將其納入管轄，不過就近期來說，這不太可能發生。

如剛剛所說，我們設有遵守程序。只要成員沒有確實將承諾落實在國內法裡，

程序就會啟動，而這在過去也發生過。許多國際公約都沒有這樣的規定，能夠用遵守程序來力挽狂瀾，不過這也是為何大家都說華盛頓公約是「長了牙的公約」。

結尾：國際上的承諾及各國內部的行動

作為國際公約，我們致力促使各國將對國際社群所做的承諾落實在本國的法律中。

華盛頓公約吸引了各式各樣不同的利害關係人，也引起對貿易買賣、發展、環境、人民生計，以及動物福利及權利的激辯，其中有些議題最後成了我們所負責的工作，而其他則還是歸給各國內部的法律處理。

我們的成功仰賴許多組織及來自不同專業人員的貢獻、承諾以及同心協力，而組織內部豐富、多元利益的激盪也對我們助益良多。

從正式生效開始，現在已經是第40年了[xxxiii]，華盛頓公約不但成功使各國在國際上聯手保護野生動植物的存續，也讓各國在國內採行相關管制手段，不過未來我們依舊會持續進步，應付接踵而來的挑戰。

所以就算沒有更具影響力，還是可以說這個深具遠見的公約是跟1975年簽署時的影響力一樣大，幫助全人類能永續使用野生動植物的資源。最後，容我引述公約成立宣言（Founding text）裡的一句話：「野生動植物在審美、科學、文化、娛樂及經濟上之價值將永恆增長。」

謝謝大家。