【吳宗憲專欄】論民眾食物安全與動物福利的連動關係-以歐盟進口美國牛肉談判的經驗為例

論民眾食物安全與動物福利的連動關係-

以歐盟進口美國牛肉談判的經驗為例

一、進口美國牛肉對國人健康安全的疑慮

就在去年，為了爭取加入跨太平洋夥伴協定（TPP），報載我經濟部「擬准許」骨髓、血管、頭骨肉、面頰肉、食道肌與牛油等六項牛雜碎進口[1]，消息一出群情譁然，消基會認為此舉是忽略國人食用美牛的風險，民眾也如驚弓之鳥，深怕開放牛雜碎會讓自己健康曝露在危險之中。[2]讀者若不健忘，其實2009年同樣也曾為了政府開放美牛，引來民眾走上街頭抗議，更有甚者，有台大博士生在總統府前，藉由吃牛糞漢堡來表達自身對美國牛進口的抗議[3]，我們不禁要問，牛肉不是一般民眾常食用的肉品嗎?到底是什麼原因，讓台灣民眾特別聞「美牛」色變呢？

首先，由於美國對於飼養動物法規與其他國家的不同，在其法規有規定在養殖動物時可以注射「萊克多巴胺」--也就是瘦肉精的一種--來增加瘦肉的成長，而這些瘦肉精，若在美國制定的容許殘留量下，在飼料中添加使用，不直接使用於人體，是可以被接受的。美國食品藥品監督管理局（FDA）便特別指出，美國容許的牛肉安全殘留量，其安全性已經通過了科學檢驗，將不會對人類造成中毒或短期危害。然而，雖然目前准許飼料中添加萊克多巴胺的國家總共有26國[4]，舉例而言，加拿大、日本、韓國等國容許10ppb，但美國在訂定其在肉品中准許的含量為30ppb，是各國之間最高的[5]，也因此，台灣人民擔憂瘦肉精會影響到人體是有其原因的。

其次，在2003與2005年，美國都爆發出有牛隻感染瘋牛症，而台灣也把美國列為瘋牛症疫區之一，禁止美國牛肉的進口，但2009年台灣旋即對美國牛肉有條件的解禁，雖然牛腦、眼、骨髓、及頭骨等部位原則上不進口[6]，但只要屠宰年齡在30個月以下，符合一定的標準，不管是帶骨牛肉、絞肉、內臟、牛尾等肉品皆可進口。因此，這次經濟部的消息使台灣民眾很怕美國牛的牛雜碎會把瘋牛症病原體帶進台灣，吃這種牛肉會有健康上的代價。

再來，雖然現在科學上並沒有明確的證據指出，注射瘦肉精的肉類是否對人類有害，但中研院分子生物研究所副廖南詩曾表示：因為台灣人愛用大骨吃牛雜等特殊料理，並習慣將廚餘餵豬，因此透過食物鏈，牛產品容易進到人體內，且狂牛症潛伏期相當長，加上98%台灣人帶有狂牛症高發病率的基因，因此，她反對政府開放美國帶骨牛肉及牛內臟、絞肉進口台灣[7]。

最後，若從動物福利的角度來看，前歐盟動物福利科學委員會主席、英國劍橋大學教授布魯姆(Donald M.Broom)曾在立法院就「萊克多巴胺用藥」發表演講時，引述歐洲食品安全管理局(EFSA)在2009年的報告指出，萊克多巴胺會侵害動物福利，例如，食用瘦肉精的豬隻會「出現非常多負面的影響」，除心跳加快外，大腦前額葉皮質出現變化，攻擊性增加，出現追咬同伴的強烈攻擊性行為，讓動物在生長過程中受到不必要的生長痛苦，且研究人員發現，這種變化不是只有短期，食用幾週後還看得到這種變化。同樣的情況也出現在牛身上，牛更容易受到驚嚇，載運過程呈現更多不安的行為，且有攝取萊克多巴胺的牛隻，在蹄部罹患疾病的機率比較高。

總而言之，萊克多巴胺的使用，不僅對人體健康有害，也嚴重傷害了動物福利[8]。

二、歐盟與美國在賀爾蒙牛肉案上的談判拉鋸與妥協

從健康角度來說，開放美國牛進口似乎風險極高，但是，台灣除了健康安全議題需要考慮，在需要通過美牛的進口來換取TPP的加入時，美國對台灣施加的政治經濟壓力不可謂小，然而，他山之石可以攻錯，這種困境，韓國在2008年時也曾面對，而歐盟更早在1980年代，就曾面臨這種國民健康與外交關係的激烈衝突，究竟歐盟如何透過政治協商與國際多邊談判架構，來化解國際貿易談判上的劣勢，在強國的經濟壓力維護國家的利益，其經驗甚值吾人參考。

近十年來，由於科技的進步，如賀爾蒙與基因改造食品的出現，大量影響農民養殖與培育方法的改進，但高度的發展也面臨了自然與人為的衝突，這種強迫自然狀態改變的方式，是否會影響到食用的民眾，也在學界爭論不休，而隨著經濟全球化與貿易自由化不斷加速，以技術性貿易為主的貿易保護主義，成為了各國主要貿易保護形式，希望能透過技術性法規、檢驗標準以及安全認證等技術性貿易保護措施，來保護國內市場，避免國外的產品衝擊到國內影響到民眾的健康與經濟[9]。

在美國牛進口乙案，歐盟便採取上述手段，希望迫使美國就範。由於歐盟向來秉持「預防主義」的原則，認為各種進口產品在無法確定是否對人體有害的情況下，為了本國民眾的健康，應禁止進口，基於此，歐盟於1988年頒布法令，禁止使用賀爾蒙來促進牲畜的生長，其專家小組更在進行賀爾蒙影響調查時，發現「沒有辦法確定使用天然賀爾蒙會產生任何有害的反應，必須需要更多的研究」，上述原則，恰好與美國與加拿大所認為的「若是沒有明確報告指出其對人體有害，那麼則可以使用天然賀爾蒙於牲畜」想法相左，因此，歐盟與美國，對於「牛隻在飼養時是否可以注射賀爾蒙來促進牲畜生長」的認定標準不同，因此歐盟在美國要求進口美國牛時，明確規範禁止帶有賀爾蒙的牛肉進口，對此，美加兩國則向世界貿易組織（以下稱WTO）控訴歐盟超越了WTO規範的食品安全檢驗與動植物防疫檢疫規定（以下稱SPS規定）。

對於美加對歐盟的控訴，WTO認為歐盟實施的禁令，的確並非因為科學根據而實施，係違反了SPS規定3.3與5.5條規定，但歐盟卻仍堅持，為歐盟境內民眾健康把關，是他們的責任，因此強硬地拒絕遵守WTO小組裁決，對此，美加兩國因而能根據爭端解決機制，取得貿易報復的授權，對歐盟實施特定產品報復性關稅。

然而，無論美國與歐盟，都因為面臨了全球性經濟不景氣，迫使雙方重新於1989年成立解決爭議的特別小組，希望透過重新討論賀爾蒙牛肉案件，化解經濟上的不必要的壁壘，讓兩國低靡的經濟施打一柱強心劑。但是，即便在這樣的壓力下，歐盟依然在談判過程中，堅持民眾安全的「預防原則」必須作為最高原則予以考量，但是歐盟願意選擇了在其他原則上妥協，增加檢驗安全牛肉的開放配額，最後經由商議，雙方簽定暫時性牛肉協議，協議分為三個階段，第一階段，歐盟開放兩萬噸零關稅配額給美國「不含生長激素的高品質牛肉」，希望藉由這個協議來緩解纏訟多年的賀爾蒙牛肉爭端。第二階段，其他具關稅的配額則開放至四萬五千噸，而美國則將暫緩其報復措施。最後一個階段，若歐盟永久性維持四萬五千噸美國無生長激素的高品質牛肉進口零關稅，美國將永遠停止對歐盟的報復性關稅措施。目前，第二階段的時程，經由協商延長至2015年8月，最後，是否會進入第三階段仍然需要研議相關措施後再決定。[10]

三、他山(歐盟)之石可以攻錯

    面對美國牛肉輸台的來勢洶洶，國人實無掉以輕心的理由，歐盟與美國的經貿實力，自然不如美國與我懸殊，然而，既然歐盟與美國在WTO規範下，已有前述談判經驗，未來我國在未來進行美國牛進口談判時，至少有數項談判策略可以參考。

首先，根據WTO的SPS規定內容，若是要禁止特定產品進口，必須要有實際的科學根據才能實施。因此，台灣若是在國際談判架構上想要禁止美國牛雜碎進口，可以派發給較為嚴謹與預防主義的學者進行審查研究，且根據EC-Approval and Marketing of Biotech Products（歐盟--生技產品案）與本案的判例可得知，會員國若是有足夠的科學根據，履行SPS規定所要求的根據科學事實，進行風險評估，那麼便不會違反WTO的SPS措施，遭受談判對手的報復。

其次，由歐盟賀爾蒙牛肉案的來看國際談判，可發現有時被動等待適當的時機，也是一種策略。在無法妥協時，雙方透過堅持己見，造成談判破局，也是一種不得已的方法，只有透過等待，以時間來化解雙方內部的壓力，強化談判的動機，如同歐盟與美加雙方，在妥協條件不具足時，各自回去凝聚更有利的談判籌碼，等待轉折(內部景氣蕭條)的到來，此時兩方各自內部凝聚出皆可接受的妥協條件，才能產生真正的談判時機。

此外，台灣在談判過程中，可以參考歐盟模式，開放更多的優良牛肉優惠關稅配額給美國，但是堅決地禁止美國牛雜碎的進口。這個意見在2012年，曾任駐美副代表的民進黨立委李應元也有提出過[11]，當時經濟部在「我國管理萊克多巴胺政策說明」中曾表明，歐盟模式由於被WTO認定違反SPS規定，因此風險評估科學基礎不夠充分會遭到WTO裁決敗訴之可能[12]，然而，從實際的歐盟與美加的互動過程來看，即便美國有採取報復性關稅的選擇方案，但若我方願意開放更多的牛肉優惠關稅配額給美國，則在引導美方「分則兩害，合則兩利」的動機之下，或可化解危機於無形。

最後，前曾提及，萊克多巴胺對於動物福利也產生莫大的負面影響，然而，面對美國牛進口之議題，與其強調動物福利，不如強調對民眾的自身食的安全，更容易打動群眾，產生反對進口的力道，而若能成功地透過分離進口策略，開放更多的優良牛肉優惠關稅配額給美國，但是堅決地禁止美國牛雜碎的進口，此舉若引起各國仿效，亦能有效遏止美加畜牧業濫用萊克多巴胺在牛隻的畜養上，如此一來亦可間接地降低動物福利的損害，此一觀點，似值吾輩動物保護倡議者參考。