【吳宗憲專欄】如何引導民眾重視農場動物的福利?-強迫?利誘?抑或動之以情? -歐盟諸國比較研究的啟示

如何引導民眾重視農場動物的福利?
-強迫?利誘?抑或動之以情?

--歐盟諸國比較研究的啟示[1]

     一、缺乏問題意識--推動農場動物福利的先天困境

「動物保護」在有志之士的倡議之下，越來越多的民眾開始同情同伴動物的處境，對流浪動物伸出援手[2]，對寵物業者感到憤怒，另外，也有更多的民眾，開始對野生動物棲地的開發影響到動物的生存展開抗爭，為了保護苗栗的石虎[3]、彰化的白海豚[4]、花蓮的陸蟹[5]，都可以看到民眾不斷抗爭，聲嘶力竭的身影。然而，前述壓迫動物的對象，是商人，是政客，是官商勾結的模式，因其處於一般民眾的對立面，老百姓的抗議有了正當性，抗議成功了，政策調整了，受損的是大財團，受益的是小老百姓，連帶地，動物也受到了保護。

但如果我們將視角轉向民眾餐盤裡「農場動物」的權利，這時候抗爭的難度就會急遽地升高，因為，如果要為牠們說話，這抗議的對象就立刻變成一般大眾個人的「肉食習慣」或「食物購買行為」，縱使一般常人看到不人道的集約畜牧過程，但偶然殘忍的屠殺豬牛訊息，仍會一時產生惻隱之心，只是，面對潛藏在人類集體意識當中的物種歧視，以及飲食文化當中的肉食癖[6](Joy, 2009)，惻隱之心卻常在過程中敗下陣來，也因此，國內的動物保護團體在推動「農場動物福利」議題時常感受到「左支右絀」的困境。

因著解決上述困境的動機，我們轉向了最早推動農場動物福利的「歐盟」諸國，希望了解渠等國家解決此一困境時所採取的方法，本文以下將說明相關文獻檢閱內容。

     二、築夢必須踏實-動物福利標準必須「政策工具」予以落實

最早將政策工具概念帶入農場動物研究的學者，是McInerney在2004年為英國的農業與農村事務部門所描繪的「農場動物福利與動物健康的政策工具架構」[7]（McInerney, 2004），嗣後，農場動物福利協會[8]（FAWC, 2008）將多元種類的農場動物福利政策工具進行優劣的分析，在這個分析的架構中，我們發現，為了增進農場動物的福利，歐盟不只是建構了各種理性面的「農場動物福利標準」(例如：乳牛的養殖規範、動物畜養時必要的營養、人道屠宰的標準、畜養蛋雞必須給予的空間)，他們也進一步考慮到了，當上述理性標準要執行時，必須面對的是「實然面」的政策可行性壓力，因此，克服來自民眾及利益團體所施予的政治壓力，甚至是更重要的議題，因此，FAWC建構用來提升農場動物福利的政策工具包括了：法制化（legislation）、能力建構（capacity building）、產品標籤（labelling）、交叉遵守機制（cross-compliance）、提供資訊（information）與教育方案（education programmes），而後Bennett和Appleby（2010）綜合前述的研究，發展一套歐盟的動物福利行動計畫，將上述政策工具再進一步分為三類,如下表1（Ingenbleek et al, 2012）[9]：

第一類，在「政府導向」的這類政策工具中，可以再進一步分為「法制化」（Legislation）、「強制執行」（Enforcement）、「能力建構」（Capacity building）與「個人可轉移配額」（Individual Transferable Quotas）等幾個次要的政策工具，這當中，「法制化」無疑來說對政府是最節省成本的一種工具，因其只耗費了立法成本，而財政負擔則是由被法律影響的對象來支付[10]（Anderson, 2010）；但如果願意支出足夠的行政資源，便可以進一步「強制執行」上述法律，執行效果也會提高許多（McInerney, 2004）；然而，如過希望法律能更為順暢，在「強制執行」時，若能搭配培訓顧問以輔導農民建立落實動物福利的能力(即「能力建構」政策)，則可以更加的提升動物福利[11]（Bennett & Appleby, 2010）；若政府願意更嚴格地落實動物福利，甚至可制定「個人可轉移配額」，將畜牧的數量配額依照規模分配給所有的農場，透過配額可以買賣及轉移的機制，藉此達到永續動物福利的目標[12]（Säwe & Hultman, 2014）。

第二類，在「市場導向」的這類政策工具中，希望能以農場動物市場需求的潛移默化調整，來改善動物福利，包括「農場保證方案」（Farm assurance schemes）、「標籤系統」（Labelling）、「信息和教育計畫」（Information and education programmes）[13]（Bennett, 1997）、「示範」（Demonstration）、「消費者補貼」（Consumer subsidies）等，首先，「農場保證方案」是制定一個標準，讓農場經營者及供應鏈成員，自願去執行這套標準，藉由互相自發性的制約、檢測與評估，提高動物的福利；而「標籤系統」則是透過標籤的方式，提供消費者足夠的人道動物產品資訊，使動物保護理念者能夠透過分眾的行銷系統購買到所欲的產品（Bennett, 1997; FAWC, 2009; DG SANCO, 2009）；「信息與教育計畫」則是透過各種媒介宣傳農場動物的福利，提高消費者對動物福利的認知，並提供選擇福利產品的資訊；更積極一點地，政府還可以藉由示範，透過政府採購管道購買動物福利產品，證明政府追求高動物福利的決心（McInerney, 2004）；或者，政府在財政能負擔的狀況下，也能夠透過「消費者補貼」，經由減稅或贈品，來鼓勵消費者購買動物福利產品[14]（Immink and Bondt, 2006）。

第三類，在「農民導向」的這類政策工具中，則有「福利稅收或補貼」（Welfare taxes or subsidies）與「交叉遵守機制」（Cross-compliance）兩項工具，由於消費者對動物福利產品的支付意願可能不高，因此政府可以透過補償農民所生產較高動物福利產品的額外成本，來提高其生產意願；至於交叉遵守機制，則是在農民能夠符合的不同層次的動物福利標準情況下，政府根據其所遵守的規範的標準高低，給予不同程度的農業補助（FAWC, 2009; McInerney, 2004）。
 

資料來源：Bennett（1997）; Bennett & Appleby（2010）; Ingenbleek, Immink, Spoolder, Bokma, & Keeling（2011）; Säwe & Hultman（2014）
 

     三、淮橘為枳?-根據系絡因素來規劃多元動物福利政策工具

由於各國有著不同的經濟及市場發展條件、地理狀況和農業系統、文化態度[15]（Evans & Miele, 2009），因此，在執行政策工具時必須考量系絡因素，才能避免「淮橘為枳」的情況發生。而經吾人檢閱過去歐盟動物福利政策系絡的相關文獻，可將系絡考量的面向進一步分為兩類，分別為「執行的系絡」以及「政經發展階段系絡」的動物福利政策工具研究，謹分述如下：

首先，在「執行系絡」方面，學者Ingenbleek等人（2011）根據McInerney的研究，深入描述歐盟各國的政、經條件，並與該國的動物福利標準，最後發展出一個政策樹(policy tree)（圖1），渠等認為，動物福利政策工具系絡必須將利害相關人的利益、制度可行性以及社會環境，都納入考量。

政策樹的架構來自於五個因素：政府為基礎的因素、市場為基礎的因素、民眾為基礎的因素、機制為基礎的因素、以及外銷為基礎的因素[16]。（Ingenbleek et al, 2011）

首先，以「政府為基礎的因素」係由最根本的角度分析「國內的法規、醫療水平、執法能力到達何種程度？」(即圖1最上方未畫紅框的部分)。根據上述三個問題，吾人可瞭解自己國家實際狀況位於政策樹的哪個位置，根據自己的位置選擇出適當的動物福利策略。

其次，「市場為基礎的因素」(即圖1左方由上數下來第一個紅框內)衡量的對象是消費者、農民及一般民眾等利害關係人的條件，透過了解「民眾期待與實際產品的落差」、「供給需求率」、「轉換成本」等指標，讓農場動物福利產品的生產與國內市場需求能夠平衡。

復次，「民眾為基礎的因素」(即圖1左方由上數下來第二個紅框內)則是用來衡量國內民眾是否具有動物福利意識，民眾需求強度不同，自然對國內推動農場動物福利形成阻力或推力，也因此影響了國內動物福利產品的合法性。

再來，以「機制為基礎的因素」(即圖1右方由上數下來第一個紅框內)則考量政府內部系絡因素，衡量重點為資訊透明化、監督能力、順服度、是否會影響公共健康等內部管理因素，因為政府的執行能力無疑地也會影響到農場動物的福利。

最後，以「外銷為基礎的因素」(即圖1右方由上數下來第二個紅框內)係考量外部系絡因素，透過清楚衡量外銷部門及相關法規的健全度，來考慮外銷市場的可行性。

本決策樹又將節點分為三類，「圓形」節點代表「對現況的判斷」，以圖1為例，最上方的三個「圓形」節點，指的便是：相較於歐盟(EU)，國內農場動物法規標準更高、趨中或者較低。若判斷者認為，國內動物福利標準較歐盟更高，則下一個進入的便是「菱形」的節點(在圖1中，即「國內法規標準會傷害到供應鏈的競爭性嗎?」)，「菱形」節點的意義是，在這狀況下，將會有兩個以上的方案可供選擇，因此需要再根據新一輪的「對現況的判斷」(圓形節點)來進行決策，以圖1為例，如果經吾人判斷：國內法規標準不會傷害到供應鏈的競爭性，則便可繼續前進到左方的「矩形」節點內，「矩形」節點的意義，便是政府最後可行的政策選案，在圖1中，代表政府可以「發展出口市場」或者發展「國家標章」。

但是相對的，若吾人判斷「國內動物福利標準較歐盟更高」，但是「國內法規標準會傷害到供應鏈的競爭性」，便必須再往下思考「國內的動物福利標準是否有轉化成市場基礎的空間?」，如果有轉化的可能，便可以「鼓勵市場採取行動」，但若無法轉化，國家便得根據「提高EU標準的可行性」的高低，來進行進一步的決策思考了。

據此，讀者不難發現，根據圖1，吾人可透過國家所處現況的判斷，最後都能夠做出當下最適合使用的政策方案。

      圖1：農場動物福利決策樹。資料來源：Ingenbleek et al

      四、步步為營? -根據國家政經發展進程以適用多元動物福利政策工具

另一類的系絡類型考量，則是「政經發展的系絡」，此類研究是由Keeling等學者使用SWOT分析後，同時以質化與量化的方式蒐集資料，在比較歐盟諸國家的政治經濟系絡，在執行動物福利政策時產生那些影響[17]（Hubbard & Garrod, 2011）之後，得出一個涵蓋政經發展系絡與多元政策工具的架構[18]（Keeling et al,2012）。

這個兼顧環境系絡思考的政策工具架構，被稱為是動物福利政策的地圖（roadmap）（Keeling et al, 2012），地圖中最重要的發現是，渠等認為每個國家都可以透過五個步驟來實現動物福利，並且可以通過市場機制來改進動物福利政策（Ingenbleek et al, 2011）（圖2）。

在地圖中，從1-5的每一個步驟，都被認為是一個階段的政策目標，其中，X軸代表時間，Y軸則表示動物福利政策制定的成熟度，而每一個步驟是雖然建立在前面的步驟上，不過，作者指出，動物福利政策和動物本身福利並不是呈現完全的線性關係，因此，即便到達後面一個階段，不表示前面的步驟就不再存在。（舉例來說，就算農場動物福利政策，已經前進到主流化階段，更專注於市場的發展，但是，良善的法制化與強制執行，仍然是這個國家必須持續落實的。）由此可見，農場動物政策更先進成熟的國家，必然會擁有更多可以運用的多元動物福利政策工具。

地圖中的第一個階段，是「增強歐盟法規的順服程度」，此政策適用於國家動物福利的標準尚未建立時，政策制定過程中，除了要求民眾必須符合法規規定以外，同時政府也必須「軟硬兼施」，提供滿足農民所需的基礎設施，並對農民和其他供應鏈成員提供獎勵，促其達成額外的福利標準。爰此，此階段的重要利害相關人，應該是農民與其他的供應鏈成員，而非消費者與民眾。

地圖中的第二個階段則是「提高公眾的動物福利意識」，在前階段法定標準確立後，政府可進一步發展高於法律要求的動物福利，但此階段的要求，可以透過公眾教育和提供動物福利相關知識來實現。因此，相對地，此階段的關鍵角色，就是公民與消費者，藉由公民的自我要求，購買友善動物福利產品，來實現農場動物的福利。然而，因人民的購買意願很大程度受到價格、本身屬性或當前議題影響，低收入或生活水平較低的民眾，會傾向於購買較便宜的農場動物產品。此外，由於提高農場動物福利相關意識，有可能會影響到部分不關切動物福利的業者之收益，因此政府推動教育的力道可能會受到渠等的反作用力，因此，要清楚地傳達正確的信息給民眾，便必須要仰賴有足夠規模且專業的非政府組織（如動保團體）來有效傳達信息，同時政府也會提供給這些團體幫助或補助來達成目的。

地圖中的第三個階段則是延續前述的過程，重點是「發展友善動物福利商品」，若經過第二階段的教育，使得公民普遍具有動物福利意識，便自然地會對友善動物福利產品有更多潛在需求。因此延續上一階段，確保這些產品可以在市場上出現，讓消費者自行選擇，就是很重要的政策方向，然而，吾人也知道消費者的支付意願，會隨著自身的條件而有不同，因此，市場上必須要能夠提供更多不同層次的售價與種類[19][20]（Monroe, 2003; Lagerkvist & Hess, 2010），才能夠滿足那些更高福利標準需求的顧客。在此階段，友善動物福利產品，面臨的困難是如何能有效取得消費者的信任，此時若能有一個強而有力的機構來進行審核，將能夠建構消費者的信任關係。舉例來說，「標籤」（Labelling）系統，便能在這個過程中有不錯的效果，藉由政府機構的強制標籤，或非政府機構自身開發的自有標籤商品，皆可提供給消費者相關資訊，這些標籤的信任感，甚至可以藉由不同機制的相互背書而增強，將動物福利視為間接，或次要動機的消費者，他們的動物福利動機，卻有可能會因考量到「品質」標籤，或「地區原產地」標籤而得到增強。

地圖後續的兩個階段，分別是「使產品成為主流化」和「整合其他道德議題」。主要是希望市場來增強動物福利，當友善動物福利產品可在市場上被消費者選擇時，接下來改善動物福利的步驟，便係將福利產品主流化，由於市場化的壓力，即使動物福利法規標準本身不變，但生產者為了競爭市場顧客的滿足，就會有更多或者大型產品供應鏈成員加入提供福利產品的管道[21]（Schmid & Kilchsperger, 2011），只要消費者能夠優先考慮動物福利的問題，就會有更多生產商轉化為友善動物福利生產者，另方面，生產商為了要與競爭者一較長短，也會致力於提高他們的動物福利標準以保持其良好的聲譽。

但是，隨著時間的遞嬗，消費者可能會開始對動物福利理念無感，產生所謂的「消費者疲勞」（consumer fatigue），除非有特殊的外部事件，再次喚起消費者注意，否則，消費者不會再去消費更高程度的動物福利產品。面對這個問題，吾人可以透過整合其他議題，整合動物福利到至更廣闊的領域，例如：結合動物福利與環境的永續發展、人類健康（如減少使用抗生素）和更廣泛標準的公平貿易，同時實現人類與動物的福利等，才有可能讓消費者購買更多動物福利產品。而當某一個動物福利標準到達第五個階段時，民眾自願接受較高動物福利標準的情況越來越普遍，變成主流產品的一部分，並且也整合了其他議題，那麼就很容易將更高的動物福利標準重新再回過頭，納入新一輪的立法過程，規範出比前一階段法律規定標準還高的動物福利產品標準[22]（Tulder & Zwart, 2006）。

      五、結論--對台灣推動農場動物福利政策的啟示

    由於農場動物的推動，相較於其他類型(如同伴、野生、實驗、展演)動物政策的調整，其損害到的利害關係人較少，農場動物福利政策所要說服的對象，幾乎是全體民眾，然而在長久的人類肉食歷史演化中，過去並未有關注動物福利的習慣，故動物保護團體若希望透過強制性的法律規範來落實，反而容易遭來反彈。因此，國內推動農場動物福利時，除了訂定不容打折的理想面「動物福利標準」，必須有更多元政策方案的思考。

    然而，即便意識到多元政策方案的需要，但政策創新不易，借鑑國外經驗是一個很好的方法，在本文中，歐盟在推動農場動物福利時所使用的三大類共十一項政策工具，便是國內未來推動農場動物政策創新時的很好起點。此外，本文更重要的是提醒後進國家兩個系絡因素，首先，落實農場動物福利時需要考慮諸多外在的因素，包括了生產者能力、消費者意願、政府能力，外銷市場等，不能獨鍾某個政策方案；另外，國內過去在推動動物福利時，官方常採取的一種觀點是，大眾都還沒有形成共識，不應該貿然立法，然而，在本文的討論中，發現立法是第一步的工作，透過最低標準的規範，來形成應然面的界線之後，在這個界限之上，先透過教育改善民眾觀念，再建構農場管理者能力，最後影響行銷商的通路，並且與其他食物倫理標章共同合作，最終就能提升整體的農場動物福利標準。

                         

    另外，亞洲國家在參考上述系絡因素時，所面臨應思考的問題，可能還包括了建立品牌的國外競爭壓力，舉例來說，中國大陸為了建立自己肉品的品牌，可能會在外部競爭壓力之下，突然將國內動物福利標準貿然提高，使得市場上存在兩類良莠極端不齊的品牌，對此，未來對其國內的農場動物福利將會產生何種影響，值得吾人持續關注。此外，在華人並沒有尊重動物福利的傳統下，在進行第二階段高標準的農場動物福利教育時，除了人道訴求外，如果能夠將動物福利與食品衛生、營養標準結合起來(如國內石安雞蛋的行銷方式)，應該能夠使第二階段的推展更為順利。

    最後，提高農場動物福利標準是一個沒有止境的過程，當舊一輪的標準(或某一種農場動物的福利)被廣為接受以後，便要開始新一輪(或另一種農場動物福利)的政策倡議。