【引言】動物當代思潮「流浪動物源頭管理多元策略之可能」研討會，邀請中央／地方官員、地方政府第一線執法人員、協助進行源頭管理的動保組織等多位專家，針對執法的行政組織、寵物登記普查措施、非法寵物業取締技巧、半野放犬管理、飼主教育等等議題發表演說。除分析如何進行有效的源頭管理，增進大眾對於流浪動物議題的了解之外，也希望貢獻更深入的觀點，使未來政府與民間進行源頭管理之時，能更有效率。
動保警察是什麼？從一般民眾的角度看來，第一，動保警察應該是專職人員，而非任務編組。第二，動保警察跟一般警察一樣，具有執法權可以申請搜索令、偵查犯人。第三，動保警察必須熟知動物保護相關法規。
在進入台灣的動保問題之前，我們先來看看其他有動保警察、以及沒有動保警察的國家是如何處理動保案件。
▋荷蘭：動保是政治影響，也是公眾需求
荷蘭是全歐第一個有專職動保警察的國家，隸屬「荷蘭安全與司法部」。構想起初是由荷蘭動物黨所提出，最後由自由黨（第三大黨）實行，於2011年上路。
荷蘭原本對動保警察的願景很大，不只針對同伴動物，也希望包含野生動物走私及經濟動物虐待等等，但後來面臨財務困境。像是「144舉報專線」，至今已花掉6億歐元，動保警察薪水亦花了6億歐元（總共12億歐元，約430億台幣）。所以雖然預估編制500人，但目前只有200多人。且因為自由黨在2012年之後拿到的國會席次少，連帶預算分配也降低了。
很多國家都有警力不足的困境，荷蘭也遇到跟台灣一樣的狀況，就是長官認為動保案件不重要，希望警力優先處理一般「人」的案件。所以雖然荷蘭有如此數量的動保警察，有沒有時間處理動物案件，還是取決於長官的態度。
跟台灣很像，荷蘭動保警察也被嘲笑是「天竺鼠警察」（caviapolitie），用台灣話來形容就是「毛球警察」，只會辦寵物案件。但他們的警局發言人很有智慧，回應說：「我不會拿這件事開玩笑（We Don’t Make Fun of It）。因為動保警察有公眾需求、政治因素，所以很重要。」
除動保警察外，荷蘭也有「全國動物保護協會」，由政府與NGO協力聘用不具公務員身分的調查員。他們是民間動保團體成員，但政府有經費補助。由於前面提到的種種困境，所以該協會20位調查員中，就有7位是動保警察轉任的。還有另一個類似單位是隸屬經濟部的「食品及消費性產品安全局」，主要負責經濟動物案件，有開單的執法權。但目前荷蘭著重的仍以寵物與非經濟型的農場動物為多，例如展演動物。
▋挪威：小小編制、法律專責
挪威的動保警察是由農業部與法務部合作，編制有調查員、法律專家及協調員，投入300萬挪威克朗（相當台幣1,000多萬元），計畫試行3年。
我看到這個報導時產生很大疑問：「整個挪威只有3個人負責嗎？」但整理資料後發現，挪威2014全年獲報的虐待動物案件是38件，2015年成立這個團隊的目的就是確保罪刑嚴重的案件能被起訴及制裁，所以有法律專家的編制。另外，我們也可對照台灣與挪威的人口密度──648.40：15.50人／平方公里，我猜這可能也是他們為何只需成立小小團隊的原因。
題外話是，美國有篇評論提到：「為何挪威有動保警察，而我們沒有？」這個問句台灣也常常聽到，文章內容跟我們國內常見的言論很像，反映出全世界都有相同的問題。
▋美國：浮動警力或特別編制
堪薩斯州的比例是一天20通電話配一個專職的動保警察，但並未說明實際設立了多少人，所以這可能是浮動的數字。堪薩斯動保警察上班時間是週一至週五8點到4點半，感覺跟動保員有點像，但權限與一般警察無異，也可持搜索票進入民宅搜查、審問，並起訴違反動保法的嫌犯、獸醫。
洛杉磯有個「虐待動物特別工作組」，是洛杉磯警隊中的一支，編制只有7人，成員有動物控制員、偵查員、巡邏員等，於2005年開始運作。官方網站上的資料寫著，成立2年後有31例重罪及14例涉及輕度虐待案件，不過這已經是8年前的資料，之後不曾更新，所以執行成效其實無法確知。
▋英國：不是警察，是「動保檢查員」
英國的「皇家防止虐待動物協會」（RSPCA）是一個很龐大的動保團體，已有百多年歷史。皇家二字是數十年前英國女王頒的封號，代表他們是女王認證過的單位，在民眾心中的地位很高。
該組織聘有320位訓練有素的動保檢查員，甄選標準嚴格，除了要有基本能力（像是駕照）；年齡介於22-40歲之間、高學歷；還有些台灣不可能會有的條件，如高山攀爬能力、2.5分鐘游完50公尺等等。錄取後培訓時間長達半年，內容除溝通技巧、基本動物法律知識、動物保護知識外，還要接受媒體訓練與基本獸醫訓練。這些門檻讓很多人無法報名，但每年仍吸引上千人申請。
RSPCA的通報量很大，2015年共收到近12萬通報，野生動物通報將近8萬件。虐待動物案件起訴1,781件，其中796件被定罪，不過並沒有詳述定罪內容。
RSPCA其中一位創辦人Martin在1822年就提出：「若要讓保護動物的立法有效，就必須充分執行。（If legislation to protect animals is to be effective, it must be adequately enforced.）」這正是目前台灣所面臨的困境，而英國早在200年前就提出來了。
▋紐約：被「捧殺」的人道執法科
紐約也沒有動物警察，但「美國防止虐待動物協會」（ASPCA）2014年正式與紐約市警局簽約成為合作夥伴，由動保團體提供各項調查數據，如有需求就找警察協助；2016年還有一個「虐待動物檢察組」的新專案，所以不只警察，更與檢察官合作，協助提供起訴嫌犯的資料。
有些人可能在動物星球頻道看過ASPCA的制服，那是一齣講述動保警察的影集，類似追查虐待動物案件的實境秀，裡面有臥底人員，需要查案時就派他們出去。這個節目拍攝的其實是紐約ASPCA的「人道執法科」，共有20名武裝人員，經過紐約市警察學院培訓，可配備兩種手槍、胡椒噴霧、警棍及手銬，並有執法權可逮捕犯人，其權力在法規都有載明。
影集從2001-2008年一共拍了7季，捧紅了這個小組，大家都覺得他們很厲害，結果通報量暴增，但人力一直沒有增加，導致140多年歷史的人道執法科在2013年收掉了。ASPCA的官方說法是，紐約77個行政局有上萬的警察，比起只有20人的人道執法科會更有效率。但紐約市民看法很兩極，有些人覺得很好，畢竟通報增加後，最後不一定有好結果；也有些人覺得警察應該去做更重要的事，為什麼要去管動物？
▋德國：依照憲法，動保案跟人的案件一樣
德國也是由一般警察來處理動保案件，並沒有特別編制動保警察。他們在2002年時把動物保護的概念納入憲法中，是第一個將動物入憲的歐洲國家。對他們來說，動物虐待、棄養跟人的案件一樣，都是違法行為。雖然這些在台灣也是違法的，但大多台灣人認為動保法是一種從行政組織延伸出來的特別法，不是一般警察該管的；而在德國，動保案也是警察的業務，且民眾對這些案件的關注度及敏感度都相當高。
德國民眾如發現虐待動物的情形，通常會先連絡當地動保團體蒐證，必要時尋求警察協助，少部分會直接找警察介入。旅居德國的劉威良在他的著作《借鏡德國》中，就提過德國的動物保護現況。
▋澳洲昆士蘭：有搜索權的民間稽查員
昆士蘭的「皇家防止虐待動物協會」（RSPCA Queensland），前陣子來台分享過他們的經驗，這個單位由政府指派21個稽查員賦予搜索權，可進入私人場所查緝，並在昆士蘭的州法中明訂這個權利。
不管哪個國家，申請搜索令都需要流程時間，但昆士蘭的稽查員如遇警急狀況，只需取得政府部門長官同意，就可直接搜索。有些人可能會擔心，稽查員必須由政府指派，是不是過度干預民間的行動？但他們自己覺得還好，只要定期交報告即可，不會被干涉太多。
▋香港：現成組織的三方合作，執行動物守護
香港2011年推出「動物守護計畫」，由漁護署（主管機關）、警務處（執法機關）及SPCA香港愛護動物協會（動保團體）一起合作。他們可能覺得，與其要求建置動保警察，不如利用比較具行政能量的現成組織。
不過，只要是與政府合作的單位，通常就會有另一股民間的反對聲浪。2014年另一個民間團體為爭取動保警察召開記者會，原因是2013年該計畫的年度報告有76%的投訴案件被認定沒有違法，最後進入司法程序的也只有3%，他們認為SPCA的違法認定過於寬鬆，標準與官方太接近。
▋台灣的動保案件，警察扮演什麼角色？
台灣目前的狀態是動保檢查員去配合一般警察，也就是必要時才會請警察幫忙，負責的事務包山包海，例如處理所有外界檢舉、陳情、通報的虐待、棄養、寵物業稽查等等動保案件，人力相當短缺。
我們之前採訪時獲得一份資料，上面顯示台灣動保員全年接到的通報量，換算下來平均每人每天要解決2.5個案件，這是很可怕的數字，怎麼可能有辦法處理完？
台灣從2011年開始要求警察協助動保案件，警政工作年報上也公佈了處理原則。從流程可知，受理階段，民眾報案後警局必須填寫案件紀錄表、要派遣員警到場查看，並同時通知動保處。
再來是處理階段，動保處到場後，承辦員警要協助蒐證、維持現場秩序、擔任第三方公正單位，以及執行動保員沒有的公權力，像是調閱監視器等等。很多人以為行政機關也可調閱，但事實上他們沒有權力，只有警察才有。
▋注意！你「報案」成功了嗎？
問題來了！由於「確切的違法內容由動保單位認定」，所以有的警察會認為在動保處的人抵達之前，自己什麼事都不用做；但民眾想像的流程是「我去報案之後，巡邏員警去現場蒐證，然後就把犯人抓起來了」。所以這中間的認知差距，一定會出狀況。
很多人去警局但不知怎樣才算「報案成功」，因此有必要解釋，報案有兩種模式，一是警察將你的陳述列入工作紀錄，這叫備案；必須他開證明給你，才算完成報案，因為工作紀錄並不具有任何法律效益。所謂證明就是報案三聯單，這是除工作紀錄外，「不保證後續會調查」，但至少保證報案成功的單據。
可是報案三聯單並沒有出現在官方公告的流程裡，上面提到的只有案件紀錄表而已。但根據《警察機關受理民眾刑案報案作業要點》第3點，又明訂不管案件大小，警察都需給民眾報案三聯單，因此很多人認為虐殺動物是刑案，一定非拿報案三聯單不可。
於是這裡面有個問題需要釐清──當虐殺動物案件有明確的動物屍體，這沒辦法，警察一定要開三聯單；但像大橘子案件，監視器畫面有犯案過程，可是沒有屍體，它到底能構成刑案條件嗎？警察要不要給三聯單？這個問題很重要的原因是，動保案件很常發生有目擊證人、但找不到動物屍體的狀況。
▋案例：整整26小時無法報案的溫州街大橘子案
大橘子案去年12月28日發生，當地居民下午4點發現可疑人士，餵養人趕到後，發現犯人正在掐第二隻貓，出手制止後犯人就跑掉了，餵養人很緊張，於是跟目擊證人的女兒到警局報案。
接下來3小時，他們和警察發生一些爭執，後來承辦員警調閱了監視器並赴現場查看，報案人因此以為已經報案完成，就離開了。本來到此為止，這件事可能就跟其他虐待動物案件一樣不了了之，可是因為報案人回家途中遇到有概念的動保志工，經過了解她才發現自己沒有拿到三聯單，根本沒有報案成功。
我在隔天早上幫忙打電話詢問承辦員警，但得到的回覆是：「如果不是飼主、也沒有屍體，就不能報案。」我又打電話給台北市動保處，他們說雖然有接獲民眾報案，但直到隔天早上警察局都沒告知他們。
事情一直拖到下午5點半，動保員才到警察局。從28日到29日晚上7-8點，事發整整經過26個小時，警察仍認為這是動保機關的事，不是警察的業務，最後會受理是因為網路傳播很快，很多媒體、藝人、政黨、民代都來了，7點的時候分局長也來了，他們請示過分局長，這才報案成功。
話雖這麼說，期間警察還是有行動的，例如下午2點就找到那個學生，並帶到警局問話，但整個過程鬧得很冗長，很多人耗在那邊一整天，實在非常浪費社會資源，重點是這段過程，還讓犯人有時間跑去棄屍滅跡。
回到「沒有動物屍體，到底算不算刑案？」有些人會覺得可以報案，但有些計較法律文字的人則覺得不行，應該要「依法行政」不讓他報案。這件案子警察最大問題是第一時間沒有填寫紀錄表、沒有聯絡動保員，警察最後也承認錯誤，顯示公部門之間的橫向聯繫是有問題的。當警察第一時間不知如何處理，又聯絡不到動保員時就可能會拖延。
台北市動保處其實有24小時的動物救援隊，但大夜班都是約聘人員，不負責承辦動保案件。所以最後在協調會上，台北市動保處決定要讓6位動保員24小時on call排班。不過在人力吃緊下，這些動保員真的很辛苦。事件中所有人彼此都很疲憊，每個人都有一部份責任，可是現行體制下，又找不出確切的問題是出在誰身上。
▋台灣有動保警察嗎？
台灣現在的動保警察都是任務編組，台北市、新北市、台南市都有，但問題是台灣警力缺額相當高，TVBS做過報導，2010年缺額3千多人，到2015年已經缺到8千多人，今年說會補充3千人，但還是缺5千多人。
我們處理人類案件的警察都缺成這樣，若要求成立動保警察，我想警政署長應該還是會跟兩年前的記者會一樣，說：「我們沒有人。」然後承諾他會行文要求下面好好做教育訓練，可是經過兩年了，依然很多前述的狀況發生。
今天的議題我沒有結論，但我覺得大家可以思考看看，你認為從各國的例子中，台灣適合哪個模式？