［引言］動物當代思潮於8月27、28日兩天，舉辦「流浪動物源頭管理多元策略之可能」研討會。席中邀請中央／地方官員、地方政府第一線執法人員、協助進行源頭管理的動保組織等多位專家，針對執法的行政組織、寵物登記普查措施、非法寵物業取締技巧、半野放犬管理、飼主教育等等議題發表演說。除分析如何進行有效的源頭管理，增進大眾對於流浪動物議題的了解之外，也希望貢獻更深入的觀點，使未來政府與民間進行源頭管理之時，能更有效率。
直接的源頭管理，包括怎麼報戶口、怎麼普查、寵物稅的評估、非法寵物繁殖的取締等等。而我要談的，是在這些做法之外或之前，所謂「源頭管理的源頭」。
台灣有一個很有趣的現象，動保法在修法前，動保團體常會用一些比較可怕的影片來吸引大家的注意。這些影片散播到新聞或網路之後，很多公民就覺得這實在太不可原諒了，必須趕快積極做一些事情。由於這樣的公民力量聲浪很大，因此不分藍綠立委或議員，都知道這件事該推，於是就會很快地讓這個法律過關。
中華民國的動保法律更新速度很快，問題是這些法律通過以後，執行才是最大的問題。
▋執行力不足，是動保的最大困境
我在做研究的時候發現，假使我問一般民眾：「您覺得以認養取代購買好不好？」大家都勾好，都是5分；可是我再問他：「如果您要養狗的話，會到樓下寵物店買？還是去收容所認養？」你們覺得他的答案會是什麼呢？結果很意外的，他的答案是去寵物店買，這叫做「口是心非」。
再來，大家都知道源頭管理很重要，應該投入大量經費去做，可是當我們問卷裡問到：「您願不願意排擠我們社會福利的經費，投入到動保工作呢？」這時候大家的意願普遍就會降低。
以上簡單來說，就是我們的法律標準相對執行而言已經算高的了，然而執行力不足，是現在動保沒有辦法落實的主要原因。公部門主管都提到可以這樣做、那樣做，但沒有提到的是，做這些事情都必須要有相當的人力跟組織力來配合。
農委會動保科管理的動物有幾類：同伴動物、野生動物、實驗動物、經濟動物，這些都是應該要管的動保業務。在此之外我們還特別列出一組，叫做「法治及提升行政執行力」工作小組，為什麼需要這組？原因正是動保科、動保處很明確地知道，台灣動保的推動執行，是個很難克服、需要注意的問題。
有關執行系統失靈的現象，我自己觀察三個面向：業務、結構與人力，而這三個面向其實是有順序的。公／私部門在做組織設計的時候，第一個考慮的是「我們要做什麼事」，所以業務面會先進來；再來是有了業務之後，我要思考的是用什麼樣的組織去落實這個業務；第三是有了組織之後，要思考怎樣把人力補充進來。我今天所要講的，主要也就是這三個部分。
▋業務困境：該做的到底是什麼？
動物保護行政業務範圍仍不明確：其實我們台灣的動保業務，並沒有一個全國通用、也就是每個縣市公認「這個叫做動保業務」的業務。民眾以為每個縣市應該都有收容所，然而事實上有些地方是沒有的；另外，只有少數人力足夠的單位，可以做到24小時緊急危難處理，大多數縣市是沒有人力做這件事情的。所以，動保業務具體來說到底是哪一些，其實至今還不是非常明確。
日常行政業務投入資源最多（如申訴電話與收容所）：我們到收容所裡面去觀察的話，可以發現收容所動檢員大部分都在處理每天瑣碎的行政事務，以至於當比較大的危機發生時，其實無法馬上處理。各位如果去收容所幫忙過，就知道其中一項是申訴電話，真的每天接到手軟，尤其有的人很不厭其煩，一通打完再打一通，不斷地追打，造成人力被這樣的事務佔滿，以至沒有餘力做其他的事。
補助誘因政策＞宣導資訊政策＞公權力管制：人同此心、心同此理，我自己也當過公務員，公務員哪一種業務最好做？能夠去發補助、發補貼，這類工作是比較容易的；相對來說，做教育、做宣導，這可能就稍微複雜一點，要去外面演講等等；最難最難的，是公部門有太多太多需要公權力去稽查的業務，可是稽查會得罪人，對吧？
直接對動物管理的業務＞利益團體的業務：很多動保公務員跟我說：「吳老師，我以前是學獸醫、學畜牧的，學的都是跟動物互動，不是跟人互動。」可是跟人的互動其實很重要，我們要說服他、處罰他，讓他不要再犯同樣的錯誤，所以這些溝通的對象都是人，不是動物。問題是獸醫本身並沒有受過太多這樣的訓練，是進到收容所、動保處之後，才慢慢磨練出來，於是不少獸醫師就很後悔，覺得自己去防疫單位可能會比留在動保單位好很多。
同伴動物業務＞經濟動物＞實驗動物：比重上，同伴動物在動保業務裡頭，高於經濟動物跟實驗動物非常多，實驗動物又更少了。
所以，想解決動保業務困境的時候，怎麼去釐清跟全盤思考新興業務的規畫，是很重要的；另外，農委會跟動保科要更有步驟，甚至因應民眾對動物保護的要求越來越高，哪些需要加進去，也都應該事先思考；我還觀察到，這兩年農委會在評鑑動保業務的時候，在績效指標裡頭，把查緝（也就是強制力）這部分的比重拉高，所以透過業務評鑑，也可以引導動保行政業務的方向，達到扭轉業務順序的效果。不過，倘若人力不足，可能還是沒有辦法完成。
▋結構困境：層級不夠怎麼管？
好多年前開始，我們就希望農委會的動物保護科能夠變成「動物保護會」，因為很多單位的業務都跟「利用動物」有關，所以如果要去稽查、管理的話，應該要有一個至少位階差不多的單位，才比較能夠管得到；再來是，如果把動保放進畜牧處的話，會有目標錯置及不夠專業的問題，這樣處長會很難做人，因為他一方面要管「利用動物」，另方面又要管「保護動物」。
原先的規劃是在未來的農業部底下設立「畜產及動物保護司」，裡面有畜牧經濟相關共四科，以及動物、寵物兩個科。後來我們覺得這樣可能還是不夠，所以那時我們就有一個主張，希望把動物保護的位階提升到「司」一樣高，未來若成立「動物保護會」，它的位階會在農業部裡的第一級，這樣未來在工作協調上，會比較容易做到動物保護的事情。
各位必須知道，各種動物保護相關業務都需要其他單位的協力，但現在中央的動物保護科因為位階的緣故，導致協調能力可能不夠。我每次都會覺得：「如果我是科長，我一定不想做了。」大家知道台灣動保業務多到不行，每天都有好多動保新聞，但是各位知道中央政府的動保科有幾個正式的公務員嗎？只有4個！好不容易加了3個約聘人員，也就只有7個（而且約聘人員不曉得哪一天就沒有了），所以人力真的是非常非常少，每天又要處理那麼多的事情，動保工作又分散各機關，所以我們才說中央的結構需要調整位階，並且人力也要增加。
剛剛提到目標錯置的問題，地方上也有這個問題，因為縣市政府的動保處是隸屬農政單位或防疫單位下的二級單位，所以協調能力也因此跟中央的問題一樣，可能會比較不足，所以我們也希望地方政府能將它往上提升一個位階。
想要解決動保組織結構的困境，管制機關必須集中事權、提高位階、克服目標錯置的問題，最後甚至還要在管制單位裡增加「公正第三者」，這些都是未來在結構面應該要去處理的。
▋人力困境：人手不足不受重視
最後要討論的，反而是最核心的，也就是人力資源數量的不足、動保行政素質的困境、行政人員管理的困境等有待解決。
人力不夠：目前勉強還說得過去的是六都，但即便公務員數量還可以，都做得很吃力很辛苦，更何況其他的地方政府？其實很多很多的地方政府都還是所謂的「半個人力」，也就是他的主辦業務不是動保，而是挪用他部份的工作時間出來做動保，這種現象是應該要被改變的。
動保人力素質、訓練不足：我之前做研究的時候，發現動保員的年紀都很輕、學歷都很高，後來仔細去了解，才知道為什麼會這樣，因為他們稱呼這個叫「屎缺」（台語），就是很糟糕的缺，只要一有機會能夠離開這裡到防疫或其他部門去，就會調走。而且這些公務員他們當年的訓練通常是獸醫，專業上也不是做這種管制工作的。
動保人員的管理困境：我問動保員，工作上有沒有意義感？有！因為這是在保護生命，所以分數都非常高；可是相對的，我問到工作的滿意度，都是低到不行。工作的意義感與滿意度完全背離，落差非常大。所以我們關心動保，真的不只是要關心動保NGO的人，事實上，動保的這些政府部門裡面的公務員，說實在真的是很慘的。
工作完整性較低：因為常常事情做一半就被打斷，無法專心。例如隨時可能電話一來，就被call出去了；或臨時被交辦什麼事，就要放下手邊趕快去做；甚至還常常碰到議員關說等等。
工作安全缺乏保障：很多動保員去查緝的時候是很怕的，有些屠宰場搞不好還跟黑道有關係，如果動保員是個子不高的小女生，去到現場要怎麼跟對方抗衡？我曾經看過一段影片，動保員去河堤取締虐待動物，結果對方拿刀要砍他。這些都是公務員實際上會碰到的問題。
▋面對困境，我們可以做的事
談完了以上的種種人力困境，要怎麼去解決呢？短期內我覺得沒辦法，一定要用約聘僱的方式去增加人力，這部分現在農委會已經積極在做，但這畢竟是短期之計。
長期之計，還是要建立一個長時間跟動保有關的行政職系，像戶政公務員就有戶政行政職系，可是動保沒有，都是由獸醫來兼任，所以未來希望能夠新增這樣一個職系。至於職系要怎樣規劃、設計、考試、薪水多高等等，我現在正在做研究，希望未來能把這個機制調查出來。
再來是給予動保行政人員更好的待遇，包括約聘僱人力。訓練也應該強化，包括克服同情疲勞。給予暢通的升遷管道，使人員能得到激勵，也提升他們的公權力，或者成立動保警察，以解決工作安全的問題。
最後，是與民間共同合作來設計一個執法機制。也可以考慮透過公權力委外的方式，委託給民間的人力甚至是NGO來協助執行。這個部份過去我們公共行政裡談得很多，可是做得比較少，不過近幾年，在包括環境保護、市場管理等議題上，都已經有委外執法的經驗，其他部門做到了，這些經驗是可以學習的，我們一樣可以把它引進來。目前台中已經在培養義務動保員，某種程度來說就是做稽查，我們應該要去累積案例，以供未來機制設計參考。我覺得這是這幾年可以去考慮的作法。
（主講者為台南大學行政管理學系副教授，本文刊登於2016/10/12獨立評論@天下）