編按：原訪談整理較長，受限年刊篇幅，以下只呈現四個問答，並修飾了過於口語部分。未經縮減與修飾的原始版本請上關懷生命協會網站閱讀。
自 1998 年動物保護法立法，執行至今已逾 20年。動保法將個別動物作為保護對象，針對不同類別之動物，明訂相關主管機關，並規範飼主應提供其飼養動物之動物福利條件，及對應罰則。對照過往，此法實施後實際保護許多動物的生命，減少動物虐待，並提高動物飼養之動物福利。然全球動物福利及科學應用亦於此 20 年間蓬勃發展，加上過往法規執行疏漏或窒礙難行之處，應對現行法規進行通盤檢視，以期臺灣動物保護精神與法規執行與時俱進。
關懷生命協會與臺大法律系林明鏘教授、臺灣動物保護行政監督聯盟、臺灣防止動物虐待協會、臺灣動物社會研究會、世界愛犬聯盟、中華民國獸醫師公會全國聯合會、中華民國動物保護協會、臺北市動物保護處等，共組民間動保法修法工作坊，自 108 年 6 月起，至今已展開 14 場正式討論會議。修法討論面向包含提升動物法律目的、新增動物保護指導原則、因應外來種控管與防疫目的之寵物規範、細緻化實驗動物規範與飼主義務、強化禁止動物競技賭博法規漏洞，以及新媒體興起後，透過網路與動保業務相關之法規等。
本期《臺灣動物之聲》特訪問林明鏘教授，以法律人立場切入，從動保法立法時空背景差異、過往修法特色、法規限制、行政監督模式、全球趨勢，再到此次修法，分享為何需要再修法，以及預期成效，節錄編輯為此篇專訪。
動物保護法的問題─近乎於寵物保護法
就老師個人研究觀察，動保法於 1998 年立法後，後續針對各別項目推動動保法修法的特
色，以及現行動保法的限制為何？
臺灣的動物保護法是一個寵物保護法，這是公開的祕密。寵物有一章，卻沒有經濟動物，也沒有展演動物，可見立法裡面的不完備性，甚至其矛盾性，都只偏重於寵物。寵物的條文最多，法規內容都以寵物為中心，不止如此，寵物還具有選擇性，對有主的寵物小心翼翼，對無主的卻殘忍至極。甚至也不是包含到所有寵物，只有貓跟狗而已，其他沒有。
在現在的觀點裡，顯然臺灣對動物的意識已經越趨重視，但把動物當作家人看待絕對不是主流見解，只有少部份愛動物的人，或在都市裡面的一些飼主才會這樣想。大部分的人就把牠當作看門狗，抓鼠貓，是有經濟利用價值的目的在飼養貓狗。經濟動物是最重要的動物，產值最高法條卻是最少。雖然經濟動物有畜牧法規定，但它是管制人類吃牠的肉品安全與否，並沒有重視其動物福利，簡單來說，根本沒有動物福利的規範。動物福利的規範在野保法也沒有，野保法管的是避免受到貿易制裁，規範對保育類野生動物的買賣、運送、輸入、輸出。動保法將重心置於寵物，使得實驗動物、經濟動物根本不受重視。
經濟動物碰到的是龐大的農業產業，包括肉品、乳品、養豬、牛、雞等類別之產業，其產值非常大。若想在法律中與其對抗是很困難的，首先，政治人物會沒有選票，其次，政治人物容易喪失他的金主，最後則會引起很多民眾的不便跟不安，管得太嚴的話，成本增加，消費者的購買價格就會隨之提高。有人說因為經濟動物就是要吃的，對牠好幹嘛？可是也有對牠好的方式，若我們能夠在飼養的時候對牠好、運送的時候對牠好、宰殺的時候對牠好，這僅是最謙卑的三好而已，這個不是做不到啊！就飼養環境來說，臺灣空間太小，格子籠蛋雞隻的飼養環境極度差勁，豬、牛、羊大部分都是採集約式放養。因為臺灣的環境、法律限制有可能造成畜牧產業的危機，除了成本增加外，飼養空間要擴大，對現今畜牧業來說太困難了。光要把蛋雞那個籠子飼養雞放到地面上養就不得了了，天翻地覆了！這樣臺灣的肉品是不是要全部進口？這是很嚴肅的問題，因為華人喜歡吃，這一點很難抵抗，沒有一個政治人物可以答應這件事情。
就實驗動物來說，臺灣在30年前動保法尚未通過之前，動物實驗全都是無法無天的世界，怎麼殺老鼠、怎麼養老鼠，都是無法可管的。自從 1998 年動保法之下開始有管制，仍僅是一些粗略的規範，也不嚴謹。因此動保團體看不下去，覺得規範應更加嚴格，然期間碰到最大的問題、最強勁的反彈力量，是學術自由。在臺灣，學術自由是一個非常大的反彈力量，所以實驗動物是自我管制，而不是行政機關管制。
比如實驗動物就是缺子法，缺實驗動物的監督辦法。所以為什麼不太動實驗動物，連施行細則都不訂？因為怕得罪學術界人。要處罰的話，也只有經勸阻改善不聽才處罰，研究機構當然都說會改善，誰會那麼笨跟主管機關作對，所以從來也沒有覺得這是個問題。可是好好研究就知道問題很多，像是只有學生檢舉的時候才會對實驗動物介入管制，而且更荒謬的，法規上實驗動物是管那個實驗機構的人在管的，所以一個學校裡面的助理胡搞瞎搞，把實驗動物弄得亂七八糟，是處罰無辜的校長！而且還要經過勸導，勸導不聽才可以處罰。
我覺得臺灣現今的動保法，並沒有所謂平衡的對待，且對於經濟動物、展演動物、實驗動物、還有野生動物缺乏關懷。若我們的經濟動物跟實驗動物繼續以這樣的方式延續下去，再延續個 20、30 年可能都是正常現象，或更悲慘也不一定。因為這些缺陷，法規不容易擴大到其他的動物，是漫漫長路。
過往依個別案件修法，易忽略整體架構，少有全盤考量
老師為何答應邀請，參與此次修法？
其實我是想聽聽看其他參與團體的意見，因為我總是被「突襲」啊！有時我覺得這個不需要改，結果它變了；需要改的，結果它沒變，我都是被「突襲」。
動保法立法之後，都是針對個別的案件修法，因事而立法。我們動保法修正十幾次，全部是由民間來啟動，有時如果沒有一個整體的構思，可能變成有勇無謀。雖然動保團體對臺灣動物法的進步有推波助瀾的功效，但譬如十二夜的故事，就把收容所十二夜安樂死的規定拿掉了，設定非常嚴格的條件，反而是災難的開始。收容所就像監獄一樣，囚犯連一個床位都沒有，有床位只有占六成而已，四成沒有床位，對於動物而言，也許比監獄還糟。
其次是因阿河的眼淚。阿河事件發生之後，動保法就修改有關展演動物的法規，其實這不是展演動物的問題，是動物運送的問題。而動物運送在臺灣的法律規範裡面是有的，就一條針對豬跟雞的規定而已，相對國外動物運送規定甚至有整部的專門法律，動物運送才是該修改的東西。臺灣的動物運送只管制到經濟動物運送的豬跟雞而已。牛的運送可能都沒有規定，馬的運送也沒有，但那些動物都不會移動？連河馬都會移動，怎麼不會移動呢？
動物運送辦法已於2019年修改，但仍僅限經濟動物(豬、牛、羊、雞、鴨、鵝、火雞)，和特定珍稀保育類 野生動物，總體管制細緻度仍有很大的進步空間。(蔡育琳攝)
我覺得應該用宏觀的想法，針對寵物、展演動物、經濟動物、實驗動物，甚至野生動物，進而思考臺灣未來走向。臺灣的很多法令修改都是因個案發生，而點狀修改，並沒有全盤的考量。有人可能就會說：「你厲害，你來講怎麼全盤考量？」這是一個非常大的工程，需要一條一條想，我覺得我沒有那個力量，所以趁這個機會參加修法工作坊，聽聽動保團體的想法，知道原來你們對實驗動物的想法是這樣子，原來你們對經濟動物的想法是這樣子，原來你們對寵物的想法又是那樣子，跟我的想法是不太一樣的，所以不是說我的想法一定對、你們的想法一定錯，不是，這是交換意見。
所以我去修法工作坊並沒有私心利用團體的力量來促成一個草案，來修改中華民國的東西。我覺得每一個人的想法都不太一樣，當然我有一些想法，但我不能夠掌控大家的想法，因為每個人想法是自由的，我尊重大家，而且我也不見得都懂，只懂一點點而已，我真的是非常資淺的。
動保團體的角色：持續監督執法效果
就老師個人研究觀察，全球動保法立法、修法與行政執行趨勢為何？比如基本核心價值改變、動物福利管制提高細緻度、增加動物權概念之對應法規等。另外臺灣動物保護在立法規範與執法面向，對應目前世界動保趨勢光譜，法規先進度與執行落實度如何？不同動物利用之管制是否又各有差異？比如經濟動物、野生動物、實驗動物、同伴動物、動物展演等各面向。
有關全球性發展的問題，我覺得其實是訪談裡最難回答的，臺灣沒有一個組織或人，對全球各地都有很深刻的了解。譬如 2019 年馬德里的全球高峰會議，裡面對動物議題做什麼決議？沒有人知道，臺灣沒興趣報導。臺灣長期以來是一個比較鎖國的國家，對於國際化的條約也簽不到，所以不是很了解，甚至於不想去了解，因為了解就知道這個很麻煩。當然動物的全球趨勢不是純粹靠政府機關而已，還要靠老百姓的自動自發，但是上述還是一個很重要的指標。
目前全世界潮流應該是朝著所謂動物管制極大化、最佳化的方式來走。而動物管制最佳化要不要分種類？我猜全球對動物的福利不像臺灣管制分那麼多類型，應該是會感受到疼痛的動物分第一類，第二類是不會感覺疼痛的一些物種。全球趨勢大部分都是國際條約通過之後，各國就會轉化成他的內國法，將這些國際政策轉換成國家的法律，好好去執行。執行過程當中，NGO、NPO 就出現了，監督公部門有沒有好好執行法律。
通常 NGO、NPO 在這三個階段都會出現，提供不同的功能：第一階段政策草擬，幫助政策形成；第二階段法律制定，提供諮詢；第三段執行法律，有檢討法律的功能，回饋法律修改意見。
第一個階段政策草擬的時候，NGO、NPO 會參與討論國內或是國際政策討論。譬如瑞典的環保少女格蕾塔·桑伯格（Greta Thunberg），她也是 NGO、NPO 的代表，就會影響到一些環境政策。這階段是臺灣動保團體最可能普遍運作的，臺灣動保團體應該可以在政策裡面形成一種非常棒的平台。政府機關會考慮到產業、選票，還有政治的一些負面作用，比較不會考慮到動物福利，因為動物本身沒辦法投票。但是動物的飼主是可以投票的，所以寵物飼主很有影響力，對動物保護法影響很快，這是一個關鍵。
第二個階段在法律形成過程中，通常 NGO 或是 NPO 會在旁邊提供一些意見，就像我們這次修法工作坊是我們形成自己一套的修改草案，在很多國家都是這樣子。很多很多的人集在一起，大家不是純粹學法律的，也有學政策的、動物福祉的、獸醫的、公共政策的。
最後一個階段，關於制定法律的功效跟效果評估，是我覺得最重要的。假如 NGO、NPO 每年都去看全臺收容所、動物園、畜牧場，做評估報告然後對外公開，可以對這些單位帶來壓力。制度內是有做一些評估跟記錄，但那些評估比較有人情壓力，有些不公開的！為什麼不公開呢？因為制度面不夠。
執行法律的後果，我們行政機關是不評估的。我現在的研究重心就是放在立法，立法要怎麼弄好一點？就必須要回去評估，看執行過程當中產生副作用與正面作用，然後再反饋。所以立法者應該要固定每隔幾年，檢討這個法律施行後的結果是怎樣。舉個例子說，像我們刪除十二夜安樂死規定時，立法者應該馬上就要檢討，這是立法者檢討的義務，我們現在臺灣呢？沒有。動保團體可以從執法結果，回饋到法規裡的需求表，臺灣的動保團體在這 20、30 年可以做這件事情，可以 follow up 它的變動，就像是一個監督司，這可以是 NGO 最大的功能。
動保團體拋出議題，且有內容，公部門才可能建立討論平台，正式回應訴求
就老師剛剛講到的，如果真的要修一個動保法，可能也同時需要公共行政、政策、法律、動物福祉等各方經驗討論的話，我們現在的修法是不是還可以有更多的準備？老師認為或期待此次修法，對臺灣未來的動物保護運動造成甚麼改變？
沒錯啊，我覺得修法工作坊做的是一個草案，但是沒有這個草案的話，就沒有往前 push 的力量。一個法案不可能一步到位，絕對是半成品，半成品大家要有一個平台，這個平台我覺得不是動保團體能夠建立起來的，是要公部門建立的，建立起討論平台與討論議題後，就有討論組織，這個組織會慢慢生出來，這是我的想法。
所以我希望你們動保團體趕快先生出來，這個生出來的東西不用太好，或是糟糕透頂也沒有關係，有議題就好。我想只要有議題，譬如說 15 個議題，從動保警察、動物用藥、收容所等等，一個一個接下來，每一個東西其實都可以討論一整天，那就會產生共識。拋出議題後，行政機關就必須要面對，因為行政機關面對直球必須要有個捕手，需要回應，否則他在官僚生態裡面會活不下去，因為上面官僚會壓他，動保團體夥同立法委員也形成一種壓力，那個壓力會push 下面機關趕快成立一個東西。其實這個應該是公部門來做，組成一個常設單位，像公部門的動物保護委員會，本身就應該做修法的準備會議，這樣他就有一個動機、一個名目，一個月開會一次，一個主題一個主題來討論。
修法工作坊現在是拋出一些議題訴求，而且不止，還有草案出來了，這個草案好壞就變成行政機關不得不面對的問題。這是一個很好的策略應用，你沒有提案就說我們要動保警察，他們就說條文呢？弄出個條文他們就嚇一跳，開始找很多機關來討論；我們說不要神豬，要禁止，他們就說條文呢？條文拿出來，他嚇一跳，趕快找宗教團體來討論。上面說的還是各別議題，是分散式的，現在我們是整部法律都有了，全世界沒有一個動保團體有這麼大的力量，整個法條都來檢討。所以我說這是非常好的時機，讓公部門覺得說動保團體不是只會喊口號、喊標語而已，根本沒有內涵。現在都有內涵、有條文了，他才會鄭重面對這些問題。
各訴求依優先順序排序，至於什麼最優先，是動保團體做價值判定，動保團體最有經驗。在總條文之後，應該把他再體系化，用議題的導向，讓民眾可以知道你們動保團體的訴求、規範的內容是什麼東西，然後白話說給大眾聽才有意義，這樣就很棒。但是這個需要有從頭參與到尾，且有一點能力可以白話說明的人。白話說明說得簡單但很難！